土地征收申请条件及审批内容

新《土地管理法实施条例》第三十条  县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。

有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。

 释义 ：本条是关于土地征收申请条件及审批内容的规定。

01关于土地征收的申请条件

根据本条第一款的规定，市、县人民政府在完成了本条例规定的征地前期工作后，才可以向有批准权的人民政府提出土地征收申请。所谓征地前期程序，就是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的征地报批前要办理的所有程序。这些前期程序主要包括：

一是公共利益审核程序。在启动土地征收程序前，首先要对土地征收是否符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益进行审查。符合公共利益，确需征收的，可以启动土地征收程序。不符合公共利益，或者符合公共利益，但不是必须征收的，不启动土地征收。属于成片开发征收土地的，还必须先拟定土地征收成片开发方案，依照《土地征收成片开发标准（试行）》的有关规定，经省级人民政府批准后方可启动土地征收程序。

二是发布土地征收预公告。土地征收预公告要在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内广而告之，预公告时间不少于十个工作日预公告要告知征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等。预公告还是确定土地征收补偿安置的重要时间节点，自预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建。违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

三是开展土地利用现状调查。土地利用现状调查的主要目的是查明拟征收土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况，为后期征地补偿安置方案的制定奠定基础。

四是开展土地征收社会稳定风险评估。社会稳定风险评估由拟征收土地的市、县人民政府组织。开展风险评估，要通过舆情跟踪、重点走访会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对拟实施的土地征收决策的风险进行科学预测、综合研判。要听取有关部门的意见，形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。土地征收的社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加。风险评估结果应当作为土地征收决策的重要依据市、县人民政府认为风险可控的，可以决定征收；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以进行征收。

五是拟定征地补偿安置方案。市、县人民政府依据社会稳定风险评估结果，结合土地利用现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门，拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案要对征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容作出明确的规定。征地补偿安置方案拟定后，要在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，公告时间不少于三十日。征地补偿安置方案同时要告知被征地的农村集体经济组织和农民办理补偿登记的方式和期限、异议反馈的渠道等。

六是组织听证。征地补偿安置方案公布后，如果绝大多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，市、县人民政府应当组织听证。听证制度是现代行政程序法的核心制度，2004年国土资源部颁布实施《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号），首次将区域性征地补偿标准的制定和征地补偿安置方案纳入听证范围，切实保护被征地农民的知情权和财产权。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。新修正的《土地管理法》首次将听证作为法定程序写进法律。2020年，自然资源部修正出台《自然资源听证规定》，对征地补偿安置方案的听证程序作出明确具体的规定，包括听证如何申请、听证通知书的主要内容、听证会如何举行等。市、县人民政府要依照《自然资源听证规定》及其他法律、法规的规定组织听证。听证结果要作为修改或者完善征地补偿安置方案的重要依据和参考。

七是签订征地补偿安置协议。市、县人民政府及自然资源主管部门在根据听证会的情况对征地补偿安置方案作出修改完善后，就要依据法律法规的规定，确定征地补偿安置方案。并以征地补偿安置方案为主要依据，与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。在签订征地补偿安置协议的过程中，要与拟征收土地的所有权人、使用权人进行平等协商，充分尊重拟征收土地的所有权人、使用权人的意见，确保所签订的协议反映了拟征收土地的所有权人、使用权人真实的意思表示。省自治区、直辖市或者本地人民政府有征地补偿安置协议标准文本的，要尽量采用标准文本，同时要把具体的补偿安置内容尽量明确，减少实施中的不确定性和纠纷。如果在签约的过程中有个别人不签的，市、县人民政府及自然资源主管部门要把个别人不签征地补偿安置协议的情况形成书面的文字材料，如实向负责土地征收审批的国务院或者省级人民政府说明。

所有以上的法定程序都走完之后，市、县人民政府才可以提出土地征收申请，向有批准权的人民政府申请土地征收审批。程序正义是实体正义的前提。土地征收是国家为了公共利益的需要对农民集体合法的土地所有权的一种强制取得，必须依照法定程序进行，必须给予公平合理的补偿,这是世界各国的惯例。新修正的《土地管理法》在完善土地征收程序方面作出了多项创新性的规定，《土地管理法实施条例》就是要进一步细化土地征收程序，通过严格的程序限制地方人民政府滥用征地权，切实保护被征地的农村集体经济组织和农民的合法权益。 

02 关于土地征收的审批权限和审批内容

根据本条第一款的规定，土地征收前期工作结束后，市、县人民政府方可向有批准权的人民政府提出土地征收申请。《土地管理法》第四十六条对土地征收的审批权限作出了明确的规定，即征收永久基本农田的，以及征收永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷，其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。2020年3月1日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，明确规定，自本决定发布之日起，对《土地管理法》第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限一年。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。也就是说，在首批试点的北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆八个省和直辖市，应当由国务院审批的土地征收委托给省级人民政府审批。委托机关要对被委托机关的法律行为承担法律后果。

本条第二款对有批准权的人民政府土地征收审批的主要内容进行了明确，这是重大的制度创新，对有效化解征地补偿安置争议具有重大意义《土地管理法》只对土地征收的审批权作出明确规定，但对审批内容没有明确。土地征收是一个链条很长、包括很多行为在内的行政过程，必须对这个链条上每个行政行为的责任主体进行明确，才能为后续征地纠纷的解决奠定基础。征地前期工作，包括发布征收预公告、开展土地利用现状调查、开展土地征收社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案、组织征地补偿安置方案听证、签订征地补偿安置协议等，都由市、县人民政府负总责。而国务院和省级人民政府在土地征收审批时，对市、县人民政府负总责的事项，不再进行审查，真正按照各级政府的行权能力来体现权责对等。所以本条第二款明确，国务院和省级人民政府在审批土地征收时，重点审查以下内容：

一是土地征收的必要性和合理性。根据《土地管理法》第四十五条的规定，属于公共利益范围，确属必须的，可以依法实施征收。因此，土地征收的必要性，是国务院和省级人民政府土地征收审查的首要内容。市县人民政府在申报土地征收时，首先要对土地征收的必要性进行充分的说明。要优先使用存量土地、闲置土地和批而未供土地。如果本地区有大量的存量土地、闲置土地和批而未供土地可供利用的，要尽量少征或者不征。土地征收合理性的审查主要内容是土地征收的数量和面积是否合理是否符合有关的建设用地标准，是否节约集约用地，是否存在搭车征地等。近年来，随着征地规模的不断扩大，因征地引发的社会矛盾突出，所以要通过土地征收必要性和合理性的审查，引导地方人民政府逐步缩小征地规模，节约集约利用土地，切实保护耕地。

二是是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益需要确需征收土地的情形。这是国务院和省级人民政府重点审查的内容。将土地征收严格限定在“公共利益”需要的范围，是《土地管理法》的重大制度创新。市、县人民政府在报批土地征收时，要对土地征收是否符合公共利益进行详细的说明。对于单独选址项目用地，国务院和省级人民政府要审查拟征收土地是否属于军事和外交需要用地，是否为由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地，是否是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地，是否由政府组织实施扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要用地的。属于成片开发征收土地，要按照《土地征收成片开发标准（试行）》的规定，提交省级人民政府批准的土地征收成片开发方案对于成片开发涉及占用永久基本农田的；市、县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的，不得批准土地征收成片开发方案。依照其他法律、法规的规定申请土地征收的，要提供相关的法律、法规依据。

三是是否符合法定程序。土地征收是国家为了公共利益的需要，依照法律规定、按照法定程序对被征收人的合法财产进行剥夺的法律制度。严格依照法定程序进行、坚持程序正义，才能保护被征收人的合法权益。新修正的《土地管理法》在完善土地征收程序方面作出了多项制度创新，体现了民法典时代对被征收人合法财产保护的理念。市、县人民政府在按照《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定完成各项土地征收前期程序后，要将所有的程序材料，包括土地征收预公告、土地利用现状调查的资料、土地征收社会稳定风险评估报告、征地补偿安置方案的拟定过程和公告情况、听证会材料、征地补偿安置协议、个别未签订征地补偿安置协议的情况说明等作为申请土地征收的必备要件，报有批准权的人民政府审批，审批机关要对整个征地前期程序进行全面审查，确保土地征收实现程序正义。

03关于征地纠纷的解决

根据本条的规定，国务院和省级人民政府在土地征收审批时，不再对市、县人民政府拟定的征地补偿安置方案进行审查，所以如果当事人对征地补偿安置方案不服，申请行政复议的，只能向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府提出，这样就可以把大量的因征地补偿安置引发的行政争议化解在基层，有利于征地补偿安置争议的及时高效解决。当然，如果当事人对土地征收的必要性和合理性、土地征收的公共利益以及认为土地征收程序不符合法律规定，申请行政复议的，还是向负责土地征收审批的上一级人民政府申请。至于修订之前的《土地管理法实施条例》第二十五条规定的征地补偿协调裁决制度，即对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，这次新修订的《土地管理法实施条例》不再保留，主要是因为这次通过将征地审批与征地补偿安置方案的确定相分离的规定，可以一定程度地将因征地补偿安置引发的矛盾纠纷化解在基层，体现权责对等；同时，征地补偿协调裁决制度与行政复议同质化的问题比较突出，裁决之后还可以申请行政复议，不利于征地补偿安置纠纷的及时化解，浪费了行政资源。至于整个征地程序的全链条过程中，哪些行政行为可以申请行政复议，哪些不可以申请行政复议，还要看这些行为是否对被征收人的实体权利产生影响而定。只要对被征收人的实体权利产生影响的，都可以纳入行政复议审查或者行政诉讼的受案范围。从过去涉及土地征收的行政复议案件和行政诉讼案件的审理情况来看，程序空转的问题十分严重，这次修改就是希望能够按照各级政府的行权能力，来合理划分各级政府在土地征收中的主体责任，也有利于司法审查找准责任主体，精准监督，及时高效化解因征地引发的矛盾纠纷，在保护被征地农民的合法权益和保障地方经济社会发展方面更好地实现平衡。

来源：自然资源讲堂