项目用地审批政策变化

    为贯彻落实党中央关于疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的决策部署和国务院扎实稳住经济一揽子政策措施的要求，2022年8月2日和8月3日，自然资源部出台两个重要文件：一是会同7部门联合印发《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号），二是《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）。两份通知中的部分政策措施属于以前政策的延续或重申，部分政策措施和以前相比发生了重大变化：

    一是超出原规划的建设项目可采用预支规划规模的方式保障用地。具体来说，超出土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划的建设项目，应衔接“三区三线”等国土空间规划管控要求，并将项目用地用海布局及规模统筹纳入在编的国土空间规划及“一张图”（近期申报用地时由项目所在地县级以上人民政府附图承诺），可采用预支规划规模的方式保障用地。

    二是实行计划指标重点保障。对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目用地，由部直接配置计划指标。

    三是允许分期分段办理农用地转用和土地征收。《土地管理法实施条例》第二十五规定：建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请，办理建设用地审批手续，确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案，分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。过去，建设项目分期分段申报或办理用地审批，有“拆分”报地批地、规避法定审批权限的嫌疑。此次明确提出，确需分期建设的项目，可根据可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确的分期建设内容，分期申请建设用地。线性基础设施建设项目正式报批用地时，可根据用地报批组卷进度，以市（地、州、盟）分段报批用地。农用地转用和土地征收均在省级人民政府权限内的，可以县（市、区）为单位分段报批用地。

    四是允许服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站办理临时用地手续。2021年11月4日，自然资源部印发《关于规范临时用地管理的通知 》（自然资规〔2021〕2号），通知中明确规定了临时用地范围，其中要求“制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田,可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地”。现仅过去9个月时间即开了口子，服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站可以办理临时用地手续。具体要求为土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

    五是重大建设项目占用永久基本农田政策有调整。与自然资源部《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地的预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）相比，增加了“原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目“可以占用永久基本农田。

    六是允许国家重大项目以承诺方式落实耕地占补平衡。对党中央、国务院以及国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的国家重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。省级人民政府应当明确兑现承诺的期限和落实补充耕地方式。兑现承诺期限原则上不超过2年，到期未兑现承诺的，部直接从补充耕地储备库中扣减指标。上述承诺政策有效期至2023年3月底。

    七是简化用地预审审查。预审阶段，涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，但在申请办理农用地转用和土地征收时，须提交规划土地用途调整方案；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否符合允许有限人为活动之外的国家重大项目范围。

    八、细化了线性工程用地调整审批办法。线性工程用地批准后，建设过程中因地质灾害等原因需要调整用地，这在以前是没有审批通道的。2021年9月1日实施的《土地管理法实施条例》第二十五条规定，建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地审批手续。但因规定过于原则，难以具体操作。此次规定，线性工程建设过程中因地质灾害、文物保护等不可抗力因素确需调整用地范围的，经批准项目的行业主管部门同意后，建设单位可申请调整农用地转用和土地征收。项目建设方案调整，调整后的项目用地总面积、耕地和永久基本农田规模均不超原批准规模，或者项目用地总面积和耕地超原规模、但调整部分未超出省级人民政府土地征收批准权限的，报省级人民政府批准；调整后的项目用地涉及调增永久基本农田，或征收耕地超过35公顷、其它土地超过70公顷，应当报国务院批准。调整用地涉及新征收土地的，应当依法履行征地程序，不再使用的土地，可交由原集体经济组织使用。

    九、缩小用地预审范围。五种情形不需申请办理用地预审：（1）经依法批准的国土空间规划（含土地利用总体规划）确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目；（2）“探采合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施建设用地；（3）具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；（4）露天煤矿接续用地；（5）水利水电项目涉及的淹没区用地。另外，简化用地预审审查。

    十、优化供地程序。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利等重大基础设施项目，土地征收和农用地转用经批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书。这意味着土地征收和农用地转用审批后，建设单位立即可获得土地使用手续，大大缩短了开工时间。